Abbonamento annuale per la sosta ai residenti e natura della tariffa progressiva: spunti alla luce del ‘modello Torino’

 

STEFANO MARIA RONCO[1]

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1. Introduzione.

Recenti misure adottate dal Comune di Torino riguardanti la modulazione delle tariffe di alcuni servizi pubblici[2] offrono spunti di interesse sotto il profilo tributario, in quanto ripropongono al centro del dibattito la vexata quaestio della natura del ‘tributo’ e confermano l’impressione di un progressivo ‘scoloramento’ di tale concetto sia a livello normativo che in sede giurisprudenziale[3].

L’esempio del Comune di Torino (nel prosieguo, anche la ‘Città’ o il ‘Comune’) rappresenta, a tale riguardo, un case study meritevole di approfondimento in quanto in tempi recenti la Città si è fatta promotrice di una politica in materia di tariffazione di alcuni servizi pubblici – dalle tariffe per la sosta a pagamento delle automobili per i residenti alle tariffe per gli abbonamenti del trasporto urbano e suburbano – che pone al centro del meccanismo di ‘commisurazione’ e parametrazione del ‘costo’ del servizio l’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (nel prosieguo ‘ISEE’).

La legittimità dell’adozione dell’ISEE quale parametro rilevante per la determinazione del costo di alcune tipologie di servizi pubblici è questione dibattuta. Ad ogni modo, se l’utilizzo di tale indicatore trova già riscontro da alcuni anni nel contesto di alcuni servizi di interesse pubblico[4], il suo impiego nell’ambito dei servizi pubblici degli enti locali rappresenta, per certi versi, una novità più recente.

Merita, allora, soffermarsi sulle conseguenze dell’estensione ‘generalizzata’ di un meccanismo di contribuzione dei servizi pubblici, quale l’ISEE, improntato su criteri di progressività, nel prisma offerto dai principi costituzionali in materia tributaria, domandandosi se una tale modalità di determinazione ‘per scaglioni’ del costo del servizio pubblico in funzione del risultato dell’ISEE non immuti radicalmente la natura del contributo richiesto al fruitore del servizio, trasformandolo in una forma ‘surrettizia’ di versamento di matrice tributaria, parificato ad un’imposta vera e propria[5].

A complicare il quadro dell’indagine ricostruttiva vi è, tuttavia, la consapevolezza circa la ‘particolarità’ dei singoli servizi pubblici, difficilmente riconducibili ad un inquadramento unitario e tra loro profondamente diversi anche per la differente rilevanza in ottica costituzionale dei bisogni collettivi cui devono rispondere.

Riconosciuta, allora, l’impossibilità di offrire in questa sede una ricostruzione complessiva del citato fenomeno alla luce delle lenti del diritto tributario, si è scelto di soffermarsi unicamente sull’analisi delle misure di tariffazione per la sosta a pagamento delle automobili per i residenti, adottato dal Comune di Torino nel corso del 2017. Regolamentazione che potrebbe essere suscettibile di ulteriori evoluzioni nel prossimo futuro e che si presta ad offrire spunti di interesse in ottica generale, in quanto la legittimità dei criteri adottati dal Comune per la determinazione della tariffa è stata oggetto di sindacato giurisprudenziale, anche in chiave di costituzionalità, da parte del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (il ‘TAR Piemonte’ o il ‘Tribunale’[6]).

  

2. Brevi cenni in ordine al meccanismo di funzionamento della tariffa alla luce della pronuncia del TAR Piemonte.

Il TAR Piemonte ha, infatti, avuto modo di pronunciarsi con riguardo alla legittimità della delibera del Consiglio comunale di Torino del 30 marzo 2017, con la quale sono stati modificati i criteri di concessione ai residenti dell’abbonamento annuale per la sosta nella sottozona di residenza, introducendo un meccanismo di tariffazione diversificata, a decorrere dal 1° maggio 2017, basato sul criterio dell’attestazione ISEE, con sentenza del 17 gennaio 2018

In estrema sintesi, sulla base di tale delibera si è previsto che per i titolari di una dichiarazione ISEE non superiore ad Euro 20.000,00, l’importo del permesso sia pari ad Euro 45,00; per i titolari di una dichiarazione ISEE compresa tra i 20.000,00 ed i 50.000,00 Euro l’importo previsto sia pari ad Euro 90,00; per i titolari di ISEE non superiore ad Euro 12.000,00 e possessori di autoveicolo con potenza inferiore ai 100 Kw, il costo dell’abbonamento sia pari ad Euro 10,00. Infine, per tutti gli altri soggetti, l’importo del permesso è stato fissato in misura pari ad Euro 180,00

Significative le differenze rispetto al precedente regime, che prevedeva che l’importo della concessione annuale per la sosta dei residenti nella loro sottozona di riferimento fosse unicamente subordinato alla corresponsione degli oneri d’istruttoria, pari ad Euro 40,00, successivamente aumentati ad Euro 45,00[7]

Ebbene, a fronte dell’impugnativa di alcuni residenti, che avevano chiesto l’annullamento della citata delibera, così come dei successivi atti ad essa connessi, il TAR Piemonte ha affermato la legittimità della misura adottata dalla Città

Il percorso logico-argomentativo del TAR Piemonte ha preso le mosse dall’analisi del dettato dell’art. 7, comma 1, lett. f), Decreto Legislativo 30 aprile 1992 n. 285 (il ‘Codice della Strada’), che prevede che i comuni abbiano la facoltà di “stabilire, previa deliberazione della giunta, aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le aree urbane”

Al riguardo, il Tribunale ha sottolineato che, per giurisprudenza consolidata, i provvedimenti comunali che dispongono limitazioni alla circolazione veicolare all’interno dei centri abitati sono espressione “di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali contrapposti che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità”[8].

Ciò posto, il Tribunale ha ricordato che l’assoggettamento a tariffa progressiva dell’utilizzo del sedime stradale non può ritenersi una misura di per sé sproporzionata, qualora sia collegata “all’obiettivo di diminuire il numero di automobili che circolano e parcheggiano nel centro abitato cittadino”[9]. Obiettivo che, ad avviso del Tribunale, era effettivamente stato valorizzato dal Comune nel contesto degli indirizzi in materia di gestione e riequilibrio della domanda di trasporto urbano, tra collettivo ed individuale, in vista di una riduzione della congestione del traffico, miglioramento dell’accessibilità degli spazi cittadini, tutela della sicurezza e rispetto dell’ambiente.

Alla luce di tali considerazioni, secondo il TAR Piemonte, il passaggio dal precedente regime gratuito al novellato sistema tariffario, incentrato sulla “capacità reddituale dei cittadini residenti” deve ritenersi espressione di una legittima valutazione discrezionale del Comune, “che trova copertura nella previsione tipizzante della norma”[10].

Peraltro, il TAR Piemonte ha osservato come l’importo massimo della concessione del permesso di sosta annuale, per quanto sensibilmente più elevato di quello precedente, non sia in assoluto ‘esorbitante’, in quanto corrispondente ad un costo giornaliero pari ad Euro 0,49. Sempre a tale proposito, il Tribunale ha richiamato l’attenzione sul fatto che la tariffa in esame per l’abbonamento dei residenti rimane pur sempre inferiore a tutte quelle in vigore per gli abbonamenti dei non residenti.

In ultimo, il TAR Piemonte ha negato che la rimodulazione della tariffa per la concessione del permesso annuale di sosta auto abbia natura impositiva, sul presupposto che la corresponsione di tale onere sfuggirebbe, in continuità con le indicazioni della Corte costituzionale, “sia alla nozione di tributo che a quella di prestazione patrimoniale imposta”, dovendosi configurare, in realtà, unicamente come “corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi di sosta, di una utilizzazione particolare della strada, rimessa ad una scelta dell’utente non priva di alternative”[11].

A tale proposito, il Tribunale ha ritenuto, infine, privo di rilievo il fatto che la commisurazione della tariffa sia collegata all’ISEE, in quanto una tale opzione risponderebbe ad “istanze di equità sostanziale”, che consentono di “applicare un onere differenziato in relazione alla condizione economica dell’abbonato, per la compartecipazione al costo della manutenzione della strada e dei servizi pubblici, senza che l’utilizzo del parametro reddituale per ciò solo tramuti la tariffa in un tributo”[12].

 

3. Considerazioni critiche alla luce della pronuncia del TAR Piemonte.

I profili affrontati nella sentenza in esame si palesano, come si anticipava in premessa, estremamente complessi, in quanto riguardano un ambito - quello relativo ai regimi di commisurazione dei prelievi per il finanziamento dei servizi pubblici ‘locali’ da parte degli utenti - nel quale si intersecano discipline tra loro non coordinate e che muovono dalla valorizzazione di principi, anche costituzionali, tra loro non facilmente bilanciabili.

Evidenti sono le difficoltà in cui si trova costretta ad operare la Giurisdizione, considerate, da un lato, le sempre più pressanti esigenze di cassa che spingono molti enti locali a dover individuare nuove strade per massimizzazione le entrate e garantire l’equilibrio dei propri bilanci e, dall’altro, la mancata sistematizzazione da parte del legislatore di un corpus normativo atto a definire in maniera puntuale i rapporti tra fenomeno impositivo in senso stretto e l’ampia categoria delle entrate paracommutative[1][1] Cfr. L. Del Federico, Il concorso dell’utente al finanziamento dei servizi pubblici, tra imposizione tributaria e corrispettività, cit., pp. pp. 1228-1229, dove si evidenzia, con particolare riferimento al tema dei prezzi pubblici che “come è noto nel panorama europeo la problematica non è affatto originale, per cui ciò che suscita le più serie perplessità non è tanto l’emergere del fenomeno, quanto piuttosto l’anomalo orientamento del nostro Legislatore. La via italiana alla surrettizia introduzione dei prezzi pubblici, segnata dalla fuga dalle categorie giuridiche tributarie, risulta del tutto insoddisfacente, giacché la mancanza di parametri normativi di riferimento ha finito con il vanificare ogni proficuità della defiscalizzazione perseguita dai contingenti interventi normativi. Invero allo stato attuale la mancanza di un regime giuridico dei prezzi pubblici non lascia alternative: a seconda dei casi prevarrà la connotazione tributaria del prelievo, ovvero la sua natura civilistica (quand’anche caratterizzata da un particolare regime di diritto privato speciale). Soltanto l’elaborazione di un vero e proprio sistema giuridico”.



[1] Dottore di ricerca in Diritto tributario

[2] Per una prima introduzione al riguardo si vedano, senza pretesa di completezza, M. Benvenuti, voce Diritti sociali, in Digesto, Disc. pubbl., Aggiornamento V, Torino 2012; G. Corso, I diritti sociali nella Costituzione italiana, in Riv. trim. dir. pubbl., 1981, pp. 756 segg.; M. Luciani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lett. m della Costituzione), in Sanità pubbl., 2002, pp. 1031 segg.; E. Balboni, I servizi sociali, in G. Amato, A. Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico, III, Bologna 1998, pp. 167 segg.; E. Ferrari, I servizi sociali, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Padova 2000, pp. 598 segg.

[3] Su tale concetto si veda, in particolare, L. Del Federico, Il concorso dell’utente al finanziamento dei servizi pubblici, tra imposizione tributaria e corrispettività, in Rass. trib., 2013, pp. 1222 segg.; Id., Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000.

[4] Si pensi ai criteri di commisurazione delle tasse universitarie adottate da molte università italiane.

[5] Sul tema dei tributi locali, così come per approfondimenti con riferimento al federalismo fiscale si vedano, ex multis, AA.VV., Il nuovo sistema fiscale degli enti locali, a cura di F. Amatucci, 2010; F. Gallo, voce Federalismo fiscale, in Enc. giur., Roma, 1996; G. Bizioli, L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Torino, 2012; A. Giovanardi, L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005; L. Letizia, Lineamenti dell’ordinamento finanziario delle regioni di diritto comune. Ricostruzione, evoluzione, prospettive, Torino, 2012; AA.VV., Tourism taxation. Sostenibilità ambientale e turismo fra fiscalità locale e competitività, a cura di V. Ficari, G. Scanu, Torino, 2013; C. Sacchetto, G. Bizioli, Può ancora chiamarsi federalismo fiscale una riforma che limita la potestà tributaria delle Regioni, in Dir. prat. trib., I, 2009, pp. 859 segg.; F. Tesauro, Le basi costituzionali della fiscalità regionale e locale, in Fin. loc., 2005, pp. 13 segg.; F. Gallo, Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili tra Stato, regioni ed enti locali, in Rass. trib., pp. 2007 segg. M.C. Fregni, Riforma del titolo V della Costituzione e federalismo fiscale, in Rass. trib., 2005, pp. 683 segg.

[6] Sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sez. II, 17 gennaio 2018, n. 90.

[7] Si vedano le deliberazioni del Consiglio comunale del 28 marzo 2007 e del 13 dicembre 2011.

[8] Cfr. la sentenza del TAR Piemonte del 17 gennaio 2018.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem.

[11] Ibidem. Tale brano della sentenza del TAR Piemonte costituisce una citazione di un passaggio della sentenza n. 66 del 2005 della Corte costituzionale.

[12] Cfr. la sentenza del TAR Piemonte del 17 gennaio 2018.