Gli organismi istituzionali dedicati alla verifica sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche nelle assemblee legislative regionali

Fabrizio d’Alonzo – Andrea Stroscio¹

Il contenuto, compreso ogni eventuale errore, è frutto esclusivo del pensiero degli autori e non impegna l’ente di appartenenza.

 

(ABSTRACT)

Il presente lavoro si propone di presentare un primo esame della tendenza in atto in alcune Assemblee legislative regionali a istituire organismi dedicati all’esercizio della funzione di controllo, intesa come verifica sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche, nelle Assemblee legislative regionali. Richiamata la principale letteratura circa questa tendenza, lo scritto ne esamina alcuni esempi applicativi che si rinvengono, insieme con i principali caratteri funzionali e strutturali di questi organismi, negli statuti e nei regolamenti.

 

1. Il contesto e le ragioni della nascita di appositi spazi istituzionali.

Negli anni immediatamente successivi la riforma attuata dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 “Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni”, la letteratura si è interrogata sul ruolo dei Consigli regionali e sulla funzione che avrebbero dovuto svolgere all’interno della mutata forma di governo regionale e di conseguenza sull’equilibrato bilanciamento dei rapporti tra legislativo ed esecutivo². Uno degli ambiti su cui è stata posta attenzione dalla parte della dottrina e dei tecnici è stato il ripensamento e il rafforzamento della funzione di controllo³.

Nel 2002, i Consigli regionali di Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana, con il contributo metodologico dell’ASVAPP (Associazione per lo Sviluppo della Valutazione ed Analisi delle Politiche Pubbliche), hanno dato vita al progetto CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gli Interventi Regionali)⁴, con l’intento di promuovere, nell’ambito delle attività istituzionali delle Assemblee legislative regionali, un modo di concepire la funzione di controllo anche come verifica sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche⁵. Martini e Sisti (2002) riconducono la realizzazione di questa forma di controllo, a carattere non ispettivo, a uno specifico tipo di valutazione ex post delle politiche pubbliche, che consiste essenzialmente nella produzione di informazioni qualificate in una logica non partisan e di miglioramento, rivolte a verificare la concreta utilità delle soluzioni adottate dall’Esecutivo e non alla verifica formale del suo operato⁶, creando così le condizioni perché possa migliorare la fase di produzione normativa successiva ⁷. Martini e Sisti (2007) sostengono altresì che questo tipo di valutazione delle politiche pubbliche, la cui logica preminente è l’apprendimento e che dunque ha come principale motivazione accrescere la conoscenza riguardo le politiche pubbliche adottate, si differenzi concettualmente da altri tipi di valutazione che si possono svolgere in ambito pubblico, come ad esempio l’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) e il Controllo di gestione⁸.

Attualmente sono nove le Regioni che riconoscono questa forma di controllo negli Statuti e nei Regolamenti interni dei Consigli, sia pure con formulazioni diverse per ampiezza e collocazione sistematica, a volte anche prevedendo esplicitamente gli strumenti attraverso cui innescare il processo informativo^9.

Lo Statuto della Regione Abruzzo riconosce il principio e l’articolo 57, comma 1, lettera e) del Regolamento interno del Consiglio colloca questa forma di controllo tra i principi di qualità della normazione; l’articolo 28, comma 3 dello Statuto dell’Emilia Romagna introduce il principio inserendolo tra i poteri e le funzioni dell’Assemblea e l’articolo 45, comma 1, lettera d) del Regolamento interno include questo tipo di attività tra i metodi per l’esercizio dell’attività legislativa. Collocano invece queste attività tra le funzioni generali del Consiglio regionale: l’articolo 8, comma 1, lettera k) della legge regionale 18/6/2007, n. 17 di attuazione dell’articolo 12 dello Statuto del Friuli Venezia Giulia; l’articolo 14, comma 2 dello Statuto della Regione Lombardia; l’articolo 21, comma 2, lettera n) dello Statuto della Regione Marche; l’articolo 16, commi 2, lettera q), e 4, Statuto della Regione Molise. Introducono questa forma di controllo con altre scelte sistematiche: l’articolo 71, comma 1, dello Statuto della Regione Piemonte; l’articolo 45 dello Statuto della Regione Toscana, e gli articoli 30, comma 3, 31, comma 1, e 35, comma 1, del Regolamento interno del Consiglio; l’articolo 61, comma 1, dello Statuto della Regione Umbria e gli articoli 33 e 34 del Regolamento interno del Consiglio. Alcune Regioni inoltre, hanno previsto uno spazio istituzionale dedicato al controllo sulla qualità della legislazione in generale e in particolare a queste procedure, istituendo un organismo politico paritetico o attribuendone le funzioni a uno preesistente, per coadiuvare l’Assemblea e le Commissioni permanenti nell’esercizio di questo aspetto della funzione di controllo consiliare. Esse sono: l’Abruzzo, il Friuli Venezia-Giulia, la Lombardia, il Piemonte, l’Umbria^10.

 

2. Gli organismi dedicati all’esercizio della funzione di controllo, intesa come verifica sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche, negli statuti e nei regolamenti regionali: alcuni elementi di comparazione.

Procediamo ora ad un esame comparato degli Statuti regionali e dei Regolamenti di quei Consigli regionali che negli ultimi anni hanno dedicato specifici organismi, spesso di nuova istituzione, all’esercizio della funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche. Nell’esposizione dei casi seguiremo l’ordine cronologico di istituzione degli organismi o di attribuzione delle funzioni considerate¹¹. Cercheremo di mettere in evidenza, in particolare, come questi organismi sono stati incardinati in statuti e regolamenti nelle diverse esperienze regionali e quali funzioni specifiche sono state loro attribuite, nonché le loro principali caratteristiche strutturali, anche in relazione all’organizzazione dell’ente di appartenenza.

Il Nuovo Statuto¹² della Regione Umbria stabilisce all’articolo 61, comma 1, che l’Assemblea legislativa¹³ valuta gli effetti delle politiche regionali, verificandone i risultati, ed esercita il controllo sul processo di attuazione delle leggi anche mediante l’inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative. L’esercizio della funzione di controllo sull’attuazione delle leggi regionali e sull’azione dell’amministrazione regionale è attribuito dall’articolo 53, comma 3, alle Commissioni, nell’ambito delle materie di rispettiva competenza. Queste verificano i risultati e ne riferiscono all’Assemblea. L’articolo 61, comma 5, dello Statuto stabilisce altresì che il Comitato per la legislazione, tra l’altro, formula proposte per la previsione e l’inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative ai fini del controllo sull’attuazione delle leggi regionali¹⁴.

Tempi e modalità dell’esercizio della funzione di controllo e disciplina di funzionamento del Comitato per la legislazione sono stabiliti dal Regolamento interno dell’Assemblea legislativa¹⁵, ai sensi del comma 4 dell’articolo 53 e del comma 3 dell’articolo 61 dello Statuto. Lo Statuto si limita ad affermare che il Comitato è composto da un numero pari di Consiglieri della maggioranza e della minoranza (articolo 61, comma 3) e presenta annualmente all’Assemblea legislativa una relazione sulla propria attività (articolo 61, comma 6)¹⁶.

L’articolo 34 del Regolamento stabilisce, inoltre, che le Commissioni consiliari effettuano la valutazione delle politiche pubbliche in termini di analisi degli effetti prodotti dalle leggi approvate dal Consiglio regionale, per verificare in quale misura l’intervento pubblico ha determinato i cambiamenti previsti, e svolgono questa attività d’intesa con il Comitato per la legislazione in riferimento alla predisposizione delle clausole valutative, al loro rispetto sostanziale e alla vigilanza sull’ottemperanza all’onere informativo da parte dei soggetti attuatori. L’articolo 39 stabilisce, più in particolare, che il Comitato formula proposte per la previsione e l’inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative¹⁷ (articolo 39, comma 5, lettera b). Il Comitato formula queste proposte e le trasmette alla Commissione competente entro venti giorni dall’assegnazione dell’atto. Qualora la Commissione non accolga la proposta, deve indicarne le ragioni nella relazione per il Consiglio, allegando la nota del Comitato.

Ai sensi dell’articolo 39 del Regolamento, il Comitato per la legislazione, previsto dall’articolo 61 dello Statuto, è composto in modo paritetico da sei Consiglieri, di cui tre designati dai gruppi di maggioranza e tre dai Gruppi di minoranza. Le designazioni della maggioranza e delle minoranze, sulla cui base il Presidente del Consiglio regionale procede alla costituzione del Comitato, contengono rispettivamente l’indicazione del Presidente e del Vice Presidente. In caso di mancata designazione, entro venti giorni dalla richiesta, il Presidente del Consiglio provvede alla costituzione del Comitato e alla nomina del Presidente e del Vice Presidente, sentito l’Ufficio di Presidenza. La carica di Presidente e Vice Presidente del Comitato è incompatibile, ai sensi dell’articolo 41 del Regolamento, con quella di componente dell’Ufficio di Presidenza e di presidente di Commissione permanente. Per quanto non espressamente disposto si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni generali sull’attività delle Commissioni permanenti.

L’articolo 42, comma 3, del Regolamento stabilisce che le informazioni prodotte in attuazione delle clausole valutative sono esaminate dalla struttura operante all’interno del processo legislativo e sono presentate alla Commissione competente per la valutazione.

Lo Statuto speciale della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia adottato con Legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 e le sue successive modifiche e integrazioni nulla dicono di questo nuovo modo di intendere la funzione di controllo, ma lo fa la legge regionale 18 giugno 2007, n. 17 “Determinazione della forma di governo della Regione Friuli – Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia”. La legge regionale stabilisce all’articolo 7 che il Consiglio può inserire nei progetti di legge delle clausole di valutazione dell’attuazione della legge che disciplinano le modalità e i tempi con cui si verificano gli effetti, i risultati e i costi della sua applicazione e all’articolo 8 che il Consiglio regionale assicura, anche attraverso propri organi interni, la qualità della legislazione, esercita il controllo sull’attuazione delle leggi e promuove la valutazione degli effetti delle politiche regionali al fine di verificarne i risultati.

L’articolo 41 del Regolamento interno del Consiglio regionale¹⁸ istituisce e disciplina quindi poco dopo il Comitato per la legislazione, il controllo e la valutazione. Il Comitato viene costituito a inizio di legislatura, non appena costituiti i Gruppi, dal Presidente del Consiglio, il quale nomina¹⁹, su designazione congiunta dei Presidenti dei Gruppi consiliari, i componenti del Comitato in numero di dieci in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e dell’opposizione. Qualora nel termine di dieci giorni dalla relativa richiesta non pervenga la designazione, il Presidente provvede autonomamente.

L’articolo 41, comma 4, e l’articolo 44 del Regolamento prevedono l’applicazione, in quanto compatibili, delle disposizioni di funzionamento delle Commissioni al Comitato.

Il Consiglio regionale della Lombardia esercita la funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche regionali ai sensi dell’articolo 14, comma 2, dello “Statuto d’autonomia della Lombardia”²⁰. Il Consiglio regionale ai sensi dell’articolo 45, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, dello Statuto istituisce il Comitato paritetico di controllo e valutazione, secondo le norme del Regolamento generale. Lo Statuto, al medesimo articolo, stabilisce altresì che nel Comitato i Gruppi consiliari di maggioranza e minoranza sono rappresentati in modo paritetico e che il Comitato propone, d’intesa con le Commissioni consiliari, l’inserimento nei testi di legge di clausole valutative, nonché l’effettuazione di missioni valutative.

Il Regolamento generale del Consiglio regionale²¹ stabilisce all’articolo 108 che entro quarantacinque giorni dalla seduta di insediamento il Consiglio regionale, su proposta dell’Ufficio di Presidenza, istituisce il Comitato e ne nomina i componenti. Il Comitato è composto da un numero pari di componenti non superiore a otto, in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle minoranze nonché la presenza di entrambi i generi. Non possono far parte del Comitato gli Assessori regionali, i Sottosegretari, i Presidenti di Commissione e i Consiglieri nominati presso gli enti del sistema regionale. Il Comitato, nella sua prima seduta convocata dal Presidente del Consiglio, elegge il Presidente e il Vice Presidente in modo da garantire la rappresentanza della maggioranza e delle minoranze, con due votazioni separate a scrutinio segreto. L’elezione avviene a maggioranza assoluta dei componenti. A metà legislatura si procede al rinnovo delle cariche, garantendo l’alternanza tra maggioranza e minoranze.

Sempre l’articolo 108 stabilisce che il Presidente, che in caso di assenza viene sostituito dal Vice Presidente, convoca il Comitato, formula l’ordine del giorno, presiede le sedute e ne regola i lavori. Il Presidente e il Vice Presidente formulano proposte per la programmazione dei lavori. Il Comitato si riunisce con la frequenza richiesta dalla propria programmazione e comunque almeno una volta al mese, anche su richiesta di almeno due componenti. Le sedute del Comitato sono valide con la presenza della maggioranza dei componenti. Il Comitato delibera a maggioranza dei presenti ed i componenti esprimono il proprio voto a titolo individuale.

L’articolo 109 del Regolamento dettaglia le funzioni del Comitato paritetico di controllo e valutazione, che:

– formula proposte alle Commissioni per l’inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative²², propone l’effettuazione di missioni valutative²³ su politiche promosse con leggi regionali, ne esamina gli esiti;

– esprime pareri alle Commissioni in merito alla formulazione delle norme finalizzate al controllo sull’attuazione delle leggi e alla valutazione degli effetti delle politiche regionali contenute nei progetti di legge, che a tale fine il Presidente del Consiglio assegna al Comitato;

– verifica il rispetto degli obblighi informativi nei confronti del Consiglio e delle Commissioni previsti da clausole valutative e da altre norme contenute nella legislazione regionale; le relazioni conseguenti sono trasmesse dal Presidente del Consiglio al Comitato, che le esamina, anche promuovendo iniziative di collaborazione con le Commissioni e la Giunta (non necessariamente limitate allo svolgimento di questa sola funzione);

– assicura ai Consiglieri e alle Commissioni le informazioni sugli esiti delle attività di controllo e valutazione; inoltre cura che gli esiti siano resi pubblici e divulgati anche tramite il sito internet del Consiglio.

Per lo svolgimento delle sue funzioni, ai sensi dell’articolo 109, comma 2, del Regolamento, il Comitato attiva tutti gli strumenti necessari per ottenere informazioni dai soggetti attuatori delle politiche regionali e dalle rappresentanze degli interessi sociali ed economici e si avvale di un’apposita struttura interna del Consiglio che assicura il supporto amministrativo nonché il supporto tecnico-specialistico per l’analisi delle leggi e la valutazione degli effetti delle politiche.

Per quanto concerne la Regione Piemonte, l’articolo 71, comma 1, dello Statuto²⁴ ha stabilito che il Consiglio regionale esercita il controllo sull’attuazione delle leggi e predispone gli strumenti per valutare gli effetti delle politiche regionali al fine di verificare il raggiungimento dei risultati previsti. In sua attuazione l’articolo 45 del Regolamento interno del Consiglio²⁵ ha stabilito che le Commissioni esercitano funzioni di monitoraggio, valutazione e controllo, anche di tipo economico-finanziario, sugli effetti prodotti dalle politiche attivate dalle leggi regionali allo scopo di verificare il raggiungimento dei risultati previsti nonché sull’attuazione degli atti consiliari di programmazione, insieme al Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche istituito dall’articolo 46 del Regolamento medesimo.

Il comma 2 dell’articolo 46 attribuisce al Comitato la funzione di promuovere l’effettuazione di missioni valutative, nonché di iniziative inerenti lo studio e la divulgazione della valutazione delle politiche e degli strumenti di qualità normativa. Inoltre, il comma 3 stabilisce che su richiesta delle Commissioni il Comitato:

– esprime, entro quindici giorni dalla richiesta, pareri in merito alla formulazione delle norme finalizzate al controllo sull’attuazione delle leggi e alla valutazione degli effetti delle politiche regionali contenute nei progetti di legge;

– verifica il rispetto degli obblighi informativi nei confronti del Consiglio regionale e delle Commissioni previsti da clausole valutative²⁶ e cura la realizzazione degli eventuali documenti di analisi delle relazioni ad esse conseguenti.

Il Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche è composto, ai sensi del comma 1 dell’articolo 46 del Regolamento, da sei Consiglieri scelti dal Presidente del Consiglio regionale in modo da garantire la rappresentanza paritaria tra maggioranza e opposizioni. La stessa norma stabilisce che il Comitato è presieduto a turno per la durata di sei mesi ciascuno da uno dei suoi componenti e dura in carica per l’intera legislatura²⁷.

L’attività normativa del Consiglio regionale dell’Abruzzo è improntata al principio del controllo sull’attuazione delle leggi e della valutazione delle politiche regionali, secondo quanto disposto dall’articolo 57 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale²⁸, ai sensi dell’articolo 26 del nuovo Statuto in vigore dall’11 gennaio 2007.

Il rispetto di questi principi è assicurato dal Presidente del Consiglio, secondo le disposizioni del Regolamento. Al fine di assicurare il miglioramento della qualità della normazione e di consentire l’esercizio della funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche regionali, con successiva modifica regolamentare²⁹ dell’articolo 121, il Consiglio ha stabilito che il Comitato per la Legislazione:

– formula proposte per l’inserimento nei progetti di legge di clausole valutative³⁰;

– esprime pareri alle Commissioni in merito alla formulazione delle clausole valutative e di altre norme di rendicontazione contenute nei progetti di legge;

– verifica il rispetto degli obblighi informativi previsti dalle clausole valutative in vigore, esamina i contenuti delle relazioni inviate in ottemperanza a tali norme e comunica gli esiti dell’esame svolto alle Commissioni permanenti competenti;

– promuove lo svolgimento di missioni valutative da sottoporre all’approvazione dell’Ufficio di Presidenza;

– attiva tutti gli strumenti necessari per ottenere informazioni dai soggetti attuatori delle politiche regionali e dalle rappresentanze degli interessi sociali ed economici.

Il Comitato per la Legislazione, previsto dall’articolo 27 dello Statuto, è disciplinato dall’articolo 121 del Regolamento ed è composto da sei consiglieri, di cui tre designati dai Gruppi di maggioranza e tre dai Gruppi di minoranza, in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e della minoranza. Il Comitato è costituito dal Presidente del Consiglio sulla base delle designazioni dei Gruppi della maggioranza e della minoranza che contengono, rispettivamente, l’indicazione del Presidente e del Vice Presidente. In caso di mancata designazione provvede il Presidente del Consiglio sentito l’Ufficio di Presidenza. Le proposte e i pareri del Comitato sono indirizzati al Presidente del Consiglio.

Il Comitato per lo svolgimento di queste attività si avvale della collaborazione della struttura consiliare preposta al monitoraggio e all’analisi degli effetti delle politiche pubbliche.

 

3. Conclusioni.

L’esame della letteratura e l’analisi degli statuti e dei regolamenti consiliari regionali ci sembrano indicare la tendenza all’istituzione di organismi dedicati all’esercizio della funzione di controllo, intesa come verifica sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche.

La tendenza a consolidare l’esercizio di questo tipo di controllo appare non solo dal numero crescente nel tempo di Consigli che vi possono essere ricondotti, ma anche dalla robustezza, pur variabile, delle norme regionali che hanno incardinato tali organismi.

A questi organismi dedicati, per lo più Comitati di nuova istituzione, vengono generalmente attribuite diverse funzioni sia proprie sia derivate, prevalentemente dalle Commissioni consiliari. In tutti i casi i regolamenti interni attribuiscono a questi organismi specifici compiti in ordine al ciclo di vita delle clausole valutative. Nella maggioranza dei casi vengono altresì attribuiti compiti in ordine alle missioni valutative.

Elemento strutturale costante, seppure variamente declinato, di questi organismi è senz’altro la pariteticità. Per il resto sembra esserci invece una certa differenziazione strutturale.

In alcuni casi i regolamenti interni dei Consigli regionali individuano espressamente anche le strutture preposte al supporto dell’esercizio di queste funzioni e ne indicano alcuni elementi generali di disciplina.

 

4. Elementi bibliografici.

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