La partecipazione dei cittadini nello Statuto della Regione Piemonte

Luigi Bobbio[1]

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Questo saggio è di prossima pubblicazione nel volume "Lineamenti di Diritto Costituzionale della Regione Piemonte", a cura di Mario Dogliani, Joerg Luther, Anna Poggi in "Diritto costituzionale regionale" collana diretta da Pasquale Costanzo e Antonio Ruggeri, Giappichelli, Torino, 2017.

 

La partecipazione dei cittadini è affrontata, nello statuto della Regione Piemonte, mediante principi e mediante norme. I principi sono contenuti negli articoli 2 e 3. Le norme nel Titolo IV dedicato agli «Istituti di partecipazione». Le disposizioni sulla partecipazione dello statuto vigente, emanato nel 2005, sono quasi identiche a quelle contenute nello statuto originario del 1971. Segno che nei 34 anni intercorsi tra l’uno e l’altro non c’è stata, da parte della classe politica regionale, alcuna riflessione significativa sul tema. Benché, sul piano logico, i principi precedano le norme e ne costituiscano il presupposto, in questa esposizione procederò, all’inverso, a illustrare prima le norme e poi i principi.

 

Gli istituti di partecipazione.

Gli istituti di partecipazione previsti dal Titolo IV sono quattro:

1) iniziativa legislativa;

2) referendum abrogativo e consultivo;

3) interrogazione e petizione;

4) consultazione popolare.

Tali istituti non riguardano solo la partecipazione dei cittadini. L’iniziativa legislativa può essere esercitata sia dai cittadini (con 8.000 firme) sia dagli enti locali (da un consiglio provinciale, cinque consigli comunali o da un numero inferiore di essi che rappresentino almeno 25.000 elettori). Lo stesso avviene per la richiesta di referendum abrogativo che può essere presentata da 60.000 elettori, oppure da tre consigli provinciali o dieci consigli comunali che rappresentino almeno un quinto degli elettori. Le petizioni sono presentate da cittadini, singoli o associati. Le interrogazioni da enti locali, sindacati e organizzazioni di categoria.

Possiamo subito mettere da parte il quarto istituto, la consultazione popolare, che appare pleonastico e infatti non ha mai trovato specifica applicazione. L’art. 86 stabilisce infatti che «[l]a Regione può deliberare la consultazione di particolari categorie o settori della popolazione su provvedimenti di loro interesse» (comma 1) e che «[l]a consultazione può essere indetta anche per categorie di giovani non ancora elettori, purché abbiano compiuto i sedici anni» (comma 2). La giunta e il consiglio hanno sempre effettuato consultazioni, ma senza fare riferimento a questa norma statutaria probabilmente anche a causa della sua vaghezza. E ovviamente avrebbero potute effettuarle anche in assenza di quella disposizione.

Gli altri tre istituti (iniziativa, referendum, petizioni/interrogazioni) riproducono la classica strumentazione della democrazia diretta, già prevista dalla Costituzione repubblicana, a cui lo Statuto regionale si conforma. La principale differenza è l’introduzione del referendum consultivo che però, invece di essere concepito come mezzo a disposizione delle minoranze, come si solito accade per gli istituti di partecipazione, è di esclusivo appannaggio della maggioranza (deve infatti essere deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta). L’unico scopo di un simile istituto sembra essere verosimilmente quello di consentire al governo regionale di chiamare a raccolta i propri cittadini nella contesa con il governo nazionale (o anche con minoranze politiche ) di usare poi i risultati del referendum come mezzo di pressione. Esattamente con questo obiettivo è stato proposto (ma non ancora attuato) il referendum consultivo sull’autonomia da parte delle regioni Lombardia e Veneto, il cui esito dovrebbe servire a rafforzare i governi regionali nella trattativa con lo stato per ottenere le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» previste dall’art. 116 c. 3 Cost.

La tab.1 presenta i dati sull’applicazione di questi istituti nel decennio successivo all’entrata in vigore del nuovo statuto, da cui risulta un uso piuttosto modesto.

 

Tab. 1 – Numero di iniziative di democrazia diretta nel decennio successivo all’entrata in vigore dello Statuto del 2005 (Legislature VIII, IX e X fino a maggio 2016).

 

Da parte di cittadini

Da parte di enti locali

Da parte di sindacati o associazioni di categoria

Richieste di referendum abrogativo

0

0

Non prevista

Iniziative legislative

1

7

Non prevista

Petizioni/Interrogazioni

63

2

7

Fonte: elaborazione del Consiglio regionale[2].

Per quanto riguarda il referendum, non solo non c’è stata alcuna richiesta nel periodo 2005-2016, ma in tutta la storia – ultraquarantennale – della regione non è mai stato celebrato nessun referendum.

Nell’unico caso in cui una richiesta di referendum fu presentata si  verificò una vicenda incresciosa che si trascinò per un quarto di secolo. La richiesta, presentata nel 1987, riguardava l’abrogazione di alcuni articoli della legge sulla caccia (l.r. 17 ottobre 1979, n. 60) e avrebbe comportato la cancellazione di 25 specie cacciabili e il divieto di caccia la domenica. La maggioranza fece di tutto per opporsi all’effettuazione della consultazione referendaria e subito dopo approvò (con l.r. 22 aprile 1988, n. 22) qualche ritocco alla legge precedente che però non modificava in modo rilevante le disposizioni di cui era stata chiesta l’abrogazione. Ciò nonostante il Presidente della Regione dispose di non dar corso alla consultazione in quanto la legge era stata modificata. Il comitato promotore propose quindi ricorso all’autorità giudiziaria. Seguirono ventitre anni di giudizi civili e amministrativi, con sentenze di primo grado, d’appello e di cassazione, ricorsi al TAR e al Consiglio di stato che in prevalenza si pronunciarono a favore delle richieste del comitato promotore, finché nel 2011, quando la Regione aveva esaurito tutte le sue possibilità di impugnativa, il TAR ordinò di indire il referendum. Siccome, nel frattempo, erano passati più di vent’anni e la legge da sottoporre a referendum era stata sostituita da un’altra (l.r. 4 settembre 1996, n. 70), si decise di trasporre i vecchi quesiti sulla nuova legge. La giunta regionale fissò quindi la data del referendum per il 3 giugno 2012, ma poi il Consiglio regionale trovò un ultimo escamotage, abrogando la legge regionale sulla caccia (l.r. 1996/70) un mese prima di quella data, mediante l’inserimento di una specifica disposizione nel testo della legge finanziaria allora in discussione (art. 40, l.r. 5 maggio 2012, n. 5) e rendendo pertanto impossibile il referendum. Da allora la Regione Piemonte è probabilmente l’unica regione italiana ad aver rinunciato alla propria autonomia legislativa sulla caccia e a basarsi esclusivamente sulla legge-quadro nazionale (l. 11 febbraio 1992, n. 157).

L’iniziativa legislativa ha avuto qualche adesione in più: otto casi nel decennio, di cui un caso di iniziativa popolare e sette proposte di legge formulate da enti locali. L’unica proposta di iniziativa popolare è stata comunque coronata da successo. Nel 2009 è stata infatti approvata dal Consiglio la l.r. 29 maggio 2009, n. 16 sull’istituzione di centri antiviolenza che un gruppo di cittadini aveva proposto due anni prima. Delle sette iniziative degli enti locali, due sono state recepite: con la legge sulla cittadinanza attiva (l.r. 16 maggio 2016, n. 10) e con la legge sul gioco d’azzardo (l.r. 26 aprile 2016, n. 9). Nell’ultimo decennio il Consiglio ha inoltre approvato tre leggi che raccolgono le proposte di iniziativa di enti locali presentate nel decennio precedente.

L’istituto che ha avuto più successo è quello delle petizioni/interrogazioni soprattutto da parte dei cittadini (63 casi in 10 anni) probabilmente a causa del carattere più agevole dello strumento. Le interrogazioni degli enti locali e dei sindacati nel corso dello stesso decennio si contano, invece, sulla punta delle dita: evidentemente tali organismi hanno altri mezzi per farsi sentire in Regione.

Nel complesso l’offerta di partecipazione contenuta del Titolo IV dello Statuto ha lasciato abbastanza freddi i cittadini, soprattutto nel caso dei due istituti più «forti», ossia del referendum e dell’iniziativa popolare. Può darsi che questo dipenda dalla natura della legislazione regionale che è percepita come meno «politica» di quella nazionale e quindi attira in misura minore l’interesse delle associazioni e dei cittadini, ma forse dipende anche dal carattere formale e rigido di questi istituti che ne scoraggia l’uso. Essi appaiono forse necessari per offrire un’opportunità ai cittadini, ma non sono in grado stimolarne o favorirne la partecipazione e si sono rivelati – almeno finora – di scarsa utilità.

 

I principi.

Il riferimento alla partecipazione dei cittadini compare più volte nel testo dello Statuto, ma il riferimento più significativo (e, diciamo, più «di rottura») è contenuto nell’art. 2. Già nel titolo di quell’articolo («Autonomia e partecipazione») il principio della partecipazione è collocato accanto a quello dell’autonomia come uno dei due pilastri ideali sui cui si regge la Regione. Ma è soprattutto nel 2° comma che lo Statuto si apre a una visione innovativa (e lungimirante) del rapporto tra istituzioni e cittadini: la Regione – dice infatti l’art. 2 c. 2 – riconosce che una «condizione essenziale» per lo «sviluppo della vita democratica» e per la «salvaguardia dei diritti» consiste nella «partecipazione dei cittadini» a quattro aspetti fondamentali della vita dell’istituzione pubblica, ossia:

-       alle «scelte pubbliche»;

-       alla «funzione legislativa»;

-       alla «funzione amministrativa»;

-       al «controllo dei poteri pubblici».

In questa disposizione, la nozione di partecipazione non è enunciata in modo generico come nel 1° comma dell’art. 2 dove si parla di partecipazione dei cittadini «all’attività politica, economica e sociale della comunità regionale e nazionale», né è riferita specificamente alla sfera sociale come nell’art. 2, 3° comma e nell’art. 3 («Principio di sussidiarietà»), dove si parla della partecipazione delle e nelle formazioni sociali. Qui, invece, il coinvolgimento dei cittadini s’innesta nel cuore dell’attività istituzionale ossia nella produzione e nell’attuazione delle politiche pubbliche. Irrompe nel sancta sanctorum del potere politico.

Questo principio sembra prefigurare l’integrazione della democrazia rappresentativa con la democrazia partecipativa, ossia con un sistema basato – secondo la formula proposta da Umberto Allegretti (2006, p. 156) – sul «relazionamento della società con le istituzioni», e sull’«intervento di espressioni dirette della prima nei processi di azione delle seconde». L’enunciazione di quel principio si trovava già nello Statuto del 1971 ed è poi stata trasposta tale e quale nello Statuto del 2005. È probabile che quelle affermazioni riflettessero il clima generato dai movimenti studenteschi e sociali degli anni Sessanta, ossia della stagione che si era aperta nel 1962 con la celebre dichiarazione di Port Huron in cui era comparsa, forse per la prima volta, l’espressione «democrazia partecipativa» (Floridia 2014).

Quel principio, allora pionieristico (e forse non ben compreso nelle sue implicazioni), è diventato (o ritornato) in tempi recenti di grandissima attualità. La crisi della democrazia rappresentativa e la crescente distanza dei cittadini dalle istituzioni hanno spinto verso la ricerca di forme di democrazia partecipativa che consentano di coinvolgere i cittadini in vari stadi dei processi decisionali, proprio come aveva affermato nel 1971 il secondo comma dell’art. 2 dello Statuto piemontese. Ne è testimonianza il dibattito internazionale sulle innovazioni democratiche (Smith 2009) e sulla democrazia deliberativa (Gastil e Levine 2005, Bobbio 2013) e la diffusione di metodologie concrete (Lewanski 2016) per permettere ai cittadini di esprimersi liberamente e costruttivamente sulle scelte pubbliche in modo non populista: è il caso dei bilanci partecipativi (Sintomer e G. Allegretti 2009), delle giurie di cittadini (Bobbio e Ravazzi 2006) e, in generale, dei mini-pubblici (Grönlund at al. 2014), dei sondaggi deliberativi (Fishkin 2003, Isernia et al. 2008), dei dibattiti pubblici sulle grandi opere (Revel et al. 2007, Bobbio 2010) e di molte altre iniziative ed esse assimilabili.

 

Due modelli di partecipazione.

La portata di questo principio va, insomma, ben oltre l’istituzione di canali formali di partecipazione, come il referendum, l’iniziativa legislativa o la petizione, in cui tocca al cittadino attivarsi e l’istituzione è obbligata a permetterglielo. L’enfasi sul coinvolgimento del cittadini nelle «scelte pubbliche», nella «funzione legislativa», ecc., lascia intendere che tocchi all’istituzione assumere un ruolo attivo allo scopo di facilitare la partecipazione, di predisporre un setting adeguato, di mettere a disposizione informazioni e risorse, di garantire il libero confronto tra i cittadini e di impegnarsi nell’ascolto.

Possiamo dire che esistono due modelli diversi di partecipazione dei cittadini alle scelte pubbliche. Secondo il primo modello, che è quello dei classici istituiti di partecipazione (referendum, iniziativa ecc.), l’amministrazione assume un ruolo passivo e formale, aspetta che i cittadini vengano a lei e controlla la congruità giuridica delle loro mosse. In base al secondo modello, che è quello tipico dei nuovi processi partecipativi e che parrebbe implicito nel principio dell’art. 2 dello Statuto piemontese, l’amministrazione assume un ruolo attivo e informale, va a cercare i cittadini, cerca di coinvolgerli nei processi decisionali, li aiuta a confrontarsi tra di loro ecc. Nel primo caso l’amministrazione assomiglia a un giudice che applica freddamente le norme; nel secondo caso è un promotore, un assistente, un facilitatore, o un mediatore che aiuta i cittadini a pronunciarsi su specifiche politiche pubbliche.

In che misura la Regione Piemonte ha seguito anche questa seconda via? I principi enunciati nell’art. 2 dello Statuto sono rimasti un puro esercizio retorico o hanno illuminato l’azione dell’istituzione regionale?

 

Leggi generali e leggi settoriali sulla partecipazione.

La regione Piemonte non ha scelto la strada, percorsa da un numero limitato ma crescente di regioni, di emanare una legge generale sulla partecipazione. A fare da battistrada è stata la regione Toscana che con la l.r. Toscana 27 dicembre 2007, n. 69, poi sostituita dalla l.r. Toscana 2 agosto 2013, n. 46, ha offerto finanziamenti per processi partecipativi promossi da enti locali o da gruppi di cittadini ed ha promosso lo svolgimento del dibattito pubblico sulle grandi opere, sotto la regia di un’autorità indipendente (Floridia 2007, Lewanski 2013, Ravazzi 2017). Poco più tardi, con un’analoga legge generale (l.r. 9 febbraio 2010, n. 3)  la regione Emilia-Romagna si è proposta, sia pure con procedure diverse, di promuovere la realizzazione di processi partecipativi anche mediante l’offerta di contributi pubblici (Mengozzi 2011). Più recentemente la provincia autonoma di Trento, che con la l.p. 13 novembre 2014, n. 12, ha novellato la legge generale sul «governo dell’autonomia in Trentino» (l.p. 16 giugno 2006, n. 3), introducendo un nuovo capo («Capo V ter, Partecipazione nelle comunità») ha istituito un’autorità per la partecipazione locale a cui fa capo la promozione e il finanziamento di processi partecipativi nell’ambito delle comunità di valle.  Infine, nell’autunno 2016, la giunta regionale pugliese ha presentato un disegno di legge sulla partecipazione in cui, oltre a introdurre il dibattito pubblico sulle grandi opere, prevede specifici istituti partecipativi a livello regionale e locale.

Tutti questi interventi normativi si collocano nel secondo modello di partecipazione; conferiscono all’amministrazione pubblica un ruolo attivo, promozionale e informale. Ed hanno ottenuto, soprattutto in Toscana, che si è mossa per prima, l’effetto di espandere le esperienze di partecipazione con risultati di grande interesse e con una certa risonanza sul piano internazionale (Floridia 2012, Steiner 2012, pp. 26-31, Bortolotti e Corsi 2012, Morisi e Perrone 2013, Bobbio 2013, O’Miel e Talpin 2015, Casula 2015, Pomatto 2015).

Poiché la Regione Piemonte non ha scelto (come, del resto, la maggioranza di regioni italiane) di imboccare questa strada, ossia l’adozione una legge generale per la promozione della partecipazione, ci si può chiedere se lo abbia fatto in leggi settoriali promuovendo il coinvolgimento dei cittadini attorno a specifici ambiti dell’azione pubblica. È la strada che ha scelto, per esempio, la Regione Lazio che con la l.r. 20 novembre 2001, n. 25 ha promosso il «bilancio regionale partecipativo» (Regione Lazio 2010): un’idea peraltro non brillantissima, visto che per la maggior parte dei cittadini il bilancio regionale non è verosimilmente una priorità

Per saggiare questo aspetto ho provato a esaminare tutte le leggi regionali piemontesi, emanate dopo il 2005 (anno di entrata in vigore del nuovo statuto) che contenessero nel loro testo il lemma «partecipazione». Dopo aver scartato le leggi in cui il lemma si riferiva a altri aspetti (p.es. la «partecipazione finanziaria», la «partecipazione dei sordi alla vita sociale», la «partecipazione a una riunione»), è rimasto un corpus di 18 leggi di cui 9 emanate nell’VII legislatura, 2 nella IX e 7 nella X  (fino al 31 maggio 2016).

Le disposizioni sulla partecipazione, contenute nelle 18 leggi, possono essere suddivise in tre gruppi. Il primo, formato da tre leggi, prevede la partecipazione di soggetti ben individuati in comitati con diverse competenze istituzionali che si configurano come «tavoli di stakeholder». In questo caso la partecipazione riguarda i rappresentanti di gruppi o associazioni, più che cittadini in quanto tali. Il secondo gruppo comprende tre leggi che riguardano la partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo (secondo il principio generale contenuto nell’art. 58 dello Statuto). Il terzo, di gran lunga più numeroso (15 leggi) è formato da leggi che dichiarano di voler promuovere la partecipazione dei cittadini in uno specifico ambito, ma lo fanno in modo generico senza specificare attraverso quali modalità e quali processi la partecipazione può concretamente avvenire.

Ecco alcuni esempi di questa «promozione generica»:

«La Regione favorisce altresì la partecipazione delle persone, singole o associate, come soggetti attivi e alleati delle istituzioni nel prendersi cura dei beni comuni…» (l.r. 16 maggio 2016, n. 10, art.1, c.3).

«La Regione garantisce la partecipazione attiva delle comunità locali ai processi di pianificazione e di gestione sostenibile delle aree protette» (l.r. 29 giugno 2009, n. 19, art.1, c.2).

«Il patto locale di sicurezza integrata prevede: a) l'analisi delle problematiche concernenti la sicurezza delle comunità interessate, assicurandone la massima partecipazione; …» (l.r.10 dicembre 2007, n. 23, art. 9, c. 4).

 

Il principio statutario della partecipazione è qui attuato mediante la proclamazione di un altro principio di cui non si riescono a intravedere le modalità concrete attuazione. Siamo di fronte a un caso di attuazione di principi mediante enunciazione di principi. D’altronde le classiche forme di partecipazione che riguardano i piani urbanistici e le valutazioni di impatto ambientale continuano ad essere disciplinate in Piemonte mediante il metodo (antiquato, individualistico e non deliberativo) delle osservazioni scritte.

La debolezza delle indicazioni legislative potrebbe essere compensata da iniziative concrete sul piano amministrativo. Per esempio nell’ultimo decennio la Regione Puglia ha molto puntato sulla partecipazione, promuovendo svariati tipi di processi partecipativi e investendo sulla formazione dei facilitatori (Minervini 2016), senza avere una legge generale sull’argomento che solo nel 2016 ha cominciato a mettere in cantiere. Ma non sembra che la Regione Piemonte abbia lavorato in questa direzione.

 

La prova del fuoco.

La capacità dei principi di illuminare l’azione pubblica si può verificare soprattutto nei momenti critici, ossia di fronte a una crisi che reclama prese di posizioni nette e azioni conseguenti. In Piemonte la prova del fuoco per il principio di partecipazione dei cittadini è stata la vicenda del TAV in Valle di Susa. Il conflitto aperto scoppiò nel 2005, ma per tutto il decennio precedente l’opposizione alla nuova linea ferroviaria era cresciuta senza sosta nella valle coinvolgendo ampi strati della popolazione (Fedi e Mannarini 2008, Bobbio e Dansero 2008). Se la Regione avesse riconosciuto (come recita l’art. 2 del suo Statuto) che la «partecipazione dei cittadini alle scelte pubbliche … è condizione essenziale per lo sviluppo della vita democratica», avrebbe colto la palla al balzo e avrebbe aperto un processo di dibattito pubblico nella valle, allo scopo di capire quali erano i problemi e le proposte alternative, se il progetto avrebbe dovuto essere mantenuto in quella forma e quali cambiamenti avrebbero potuto essere introdotti. Quest’apertura partecipativa non avrebbe forse fatto venir meno l’opposizione del fronte No TAV, ma avrebbe probabilmente anticipato di dieci anni il rifacimento del progetto (che poi avvenne in circostanze molto più difficili dopo gli scontri del 2005). E invece la Regione non fece nulla di tutto questo, se non in extremis negli ultimi mesi prima della tentata apertura del cantiere di Venaus, con l’istituzione della commissione Rivalta che però si limitò a un confronto, utile ma ristretto, tra tecnici espressione delle varie parti in causa ed ebbe vita breve. E finì così per assistere, impotente, alla nascita del più virulento e duraturo conflitto territoriale/ambientale della recente storia italiana.

Questo riguarda quello che la Regione avrebbe potuto fare prima. Ma è anche importante il dopo. Nei primi anni Novanta in seguito alle proteste avvenute nella valle del Rodano contro il progetto di TGV Lione - Marsiglia (Lolive 1999), la Francia decise di dotarsi di una legge che istituiva il dibattito pubblico preventivo sulle grandi opere sotto l’egida di un’autorità indipendente, la Commission Nationale du Débat Public (loi 2 février 1995, n. 95-101). Anche in Toscana, dove pure non si era verificato nessun conflitto paragonabile a quello della TAV, fu introdotto nel 2007 il dibattito pubblico sul modello francese. L’idea di consultare preventivamente i cittadini sui progetti di grandi infrastrutture è ora inserita nella legislazione nazionale (art. 22, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, «Codice degli appalti»). La Regione Piemonte non ha, invece, compiuto nessun passo in questa direzione, come se non fosse riuscita a trarre alcuna lezione dalla vicenda della TAV.

La mia conclusione è che nella regione Piemonte il principio contenuto nello Statuto sulla partecipazione dei cittadini alle scelte pubbliche non è stato solo sistematicamente disatteso sia nella legislazione, sia nella prassi amministrativa, sia nei momenti di crisi; è stato soprattutto ignorato e probabilmente neppure compreso nella sua reale portata. Il confronto che ho appena abbozzato con altre regioni italiane mostra che scelte diverse sarebbero state possibili (e lo sarebbero tuttora).

 

Riferimenti bibliografici.

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[1] Professore Ordinario di Scienza Politica presso il Dipartimento di Culture, Politica e Società,  Università degli Studi di Torino.

[2] Ringrazio la dirigente del Consiglio regionale, arch. Silvia Bertini, per avermi fornito questi dati, insieme a altre informazioni sull’applicazione degli istituti di partecipazione.